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依法發揮教育督導的行政影響力

——教育督導在國家教育治理現代化中的使命與挑戰

發布時間:2020-01-15 作者:文新華 來源:《北京教育》雜志

摘 要:教育督導是我國教育法律實施監督體系中的政府教育工作內部自我監督,政府行政權力是教育督導行政影響力的來源。教育督導的行政影響力突出表現為在政府領導教育事業和管理學校的行政體系及其運行機制中與決策權、執行權相互制約,集中體現在對下級政府教育工作、對轄區所屬學校工作實施有效監督。重視教育督導行政影響力是加強教育法治、推進教育治理現代化的必然要求。教育督導行政影響力的邊界是必須與決策權、執行權相互協調:一是教育督導恪守其職,不越位、不錯位;二是教育督導依法履職,不掣肘、不沖突;三是教育督導自覺主動促進政府教育決策的落實,保障政府教育事業發展目標的實現。

關鍵詞:教育督導;行政影響力;教育治理現代化

在國家治理中,一項制度的優劣乃至存廢取決于其影響力。教育督導制度是國家基本教育制度之一。其影響力包含相互關聯的行政影響力、對象影響力和社會影響力三個維度。本文聚焦研究在國家教育治理現代化進程中教育督導的行政影響力。

什么是教育督導的行政影響力?

中共十八屆三中全會文件《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《深改決定》)提出要“優化政府機構設置、職能配置、工作流程,完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制”。從上述重大決策,可以清晰地把握教育督導行政影響力的以下本質特征:

1.教育督導是政府教育工作的內部自我監督,政府行政權力是教育督導行政影響力的來源

加強教育法制,實行教育法治,需要建立健全完善的教育法律實施監督體系。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》,對各級政府教育工作的教育法律實施監督體系應包括各級黨委監督、人大監督、行政監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督和公民監督,教育督導就是行政監督,即政府內部的自我監督。其中,對于政府依法履行教育職責而言,不僅有上述來自政府以外的各類外部監督,而且還有教育督導作為政府教育工作的內部自我監督,構成內外監督分工清晰、有機結合的監督體系。《深改決定》在對政府權力運行機制的頂層設計中,提出政府行政權力包括決策權、執行權和監督權的“三權架構”,這是習近平新時代中國特色社會主義思想在政府行政領域的體現,是政府行政權力理論的創新。教育督導體現政府行政權力運用在教育治理中的監督權,是政府行政行為中的行政監督行為,其行為具有政府行政行為的本質特征。各級教育督導機構行使的監督權所具有的政府行政權力的基本屬性,決定了其影響力的行政性質。

2.教育督導的行政影響力突出表現為:在政府領導教育事業和管理學校的行政體系及其運行機制中與決策權、執行權相互制約

教育督導作為政府教育治理中監督權的行使,一是對教育決策權的制約。根據憲法和教育法律,政府在教育治理中的決策包含以下層面:第一,是政府關于教育的重大決策;第二,是教育主管機關和其他職能機關,教育主管機關不僅是政府重大教育決策的主要執行者,而且代表政府就教育事務進行決策,其他職能機關既要執行政府重大教育決策涉及各自部門的要求,也代表政府對各自所涉教育事務進行決策(如關于教育經費、教育基本建設、教師人事等決策);第三,是教育主管機關的職能部門,它們既是教育行政機關決策的主要執行者,也代表教育行政機關就具體教育事務進行決策。在政府運行體系內部,根據憲法規定的行政首長負責制,教育督導要對本級政府首長負責,要執行本級政府的教育決策。二是對教育決策執行權的制約。根據憲法和教育法律,政府在教育治理中的執行包含以下內容:教育行政機關是本級政府的教育主管機關,不僅是教育法律的主要執行機關,而且也是政府關于教育重大決策的主要執行機關;同時,其他職能機關不僅必須執行教育法律涉及本部門的規定,而且也必須執行本級政府教育重大決策中涉及各自部門的要求和任務。因此,教育督導對政府內部執行教育法律和執行政府教育重大決策情況的監督,主要是針對本級政府教育主管機關及其職能部門和本級政府中與教育有關的其他職能機關。

3.教育督導的行政影響力集中體現在對下級政府教育工作、對轄區所屬學校工作實施有效監督

從行政監督的角度看,教育督導的行政影響力有兩個維度:一是上述的政府運行機制中三權架構的“相互制約”;二是這里闡釋的對下級政府教育工作、對轄區所屬學校工作實施有效監督。前一維度的行政影響力是隨著國家治理現代化而在近年來逐漸產生的,并將在國家教育治理體系完善的過程中制度化;后一維度的行政影響力則是教育督導長期以來的最重要特征,也將在教育事業的未來發展中始終彰顯。因此,在政府教育治理體系中,教育督導就是要依法行使政府行政權力中的行政監督權,運用行政組織法賦予行政監督權可以采取的各種手段乃至必要的行政強制手段等實施行政監督,以確保黨和國家的教育發展戰略、上級政府與本級政府的教育政策政令等在下級政府得到切實貫徹落實,確保黨和國家的教育方針、政策在各級各類學校得到認真執行。

為什么必須重視發揮教育督導的行政影響力?

行政影響力是教育督導作為教育法律實施監督體系中的重要組成部分和政府教育治理體系中的行政監督制度所必須具有的。

1.重視教育督導行政影響力是加強教育法治的必然要求

黨的十八屆四中全會文件《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)指出:“全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”。經過多年的努力,我國的教育法律規范體系正逐步走向完備,對政府領導教育工作做出規定,并規定政府對發展各級各類教育事業、保障公民受教育權利負有主要責任,規定政府教育主管部門和其他有關職能部門的教育法律責任,為加強教育法治提供較為系統的法律規范條文基礎。但教育法律規范能否全面、有力和高效地得到執行,能否解決長期以來被喻為“軟法”的現象,取決于建設高效的教育法治實施體系。縣以上各級政府及其教育主管機關和其他有關職能機關是教育法治實施體系中最重要的實施主體。進而,建設高效的教育法治實施體系,主要取決于縣以上各級政府及其教育主管機關和其他有關職能機關都能夠充分認識、正確把握教育法律規范的內涵,都能夠自覺遵守、切實執行教育法律規范的要求。然而,我國教育法治實施體系運行的實際狀況表明:在政府體系中如果只有中央政府實施教育法律規范而一些地方政府打折扣、敷衍甚至違法且不受監督與問責;如果在各級政府中只有教育主管機關實施教育法律規范而一些其他有關職能機關打折扣、敷衍甚至違法且不受監督與問責,都會造成教育法治實施體系的缺口或阻塞甚至低效、失效。建設嚴密的教育法治監督體系不僅是上述的政府內部權力制約的橫向架構,而且也是各級政府之間上級政府對下級政府權力制約的縱向架構。加強教育法治不僅是中央政府和上級政府要依法治教,而且是地方各級政府都要依法治教,各級各類學校都要依法治校,要防范以至避免教育法治的力度隨著政府層級的下移而逐級衰減,要防范以至杜絕一些學校違法亂紀。教育督導就是政府內部在教育領域強化依法行政、依法治教、依法治校的常態化監督制度,必須具有上述行政影響力才能促進高效的教育法律實施體系建設,從而推進教育法治。

2.重視教育督導行政影響力是推進教育治理現代化的必然要求

《深改決定》和《依法治國決定》的出臺,十分清楚地表明建立并完善政府行政權力運行體系中的監督制度是國家治理現代化的重要內容。在教育領域強化國家教育督導,依法發揮教育督導的行政影響力,是在教育領域強化對行政權力制約的重點,也是推進教育治理現代化的必然要求。一是要求教育督導能夠通過監督切實促進政府在教育治理現代化過程中不斷提高依法決策、科學決策和民主決策水平。縣以上各級政府依法進行教育決策是依法行政的根本要求,也是執行教育法律規范、維護教育法律權威的根本表現,教育督導應當對政府的教育決策是否符合憲法精神、是否符合教育法律規范進行監督,確保教育法律規范在各級政府教育工作中得到切實執行,防范和糾正以言代法。科學決策要求政府在教育決策中尊重教育規律和人的身心發展規律,尊重教師成長規律,發揮教師智慧,釋放教師創造性,能夠因應變化及時決策,使教育更好地為國家“五位一體”的發展戰略服務,有效促進人的全面發展,教育督導應當對政府教育決策的科學性進行監督,確保教育的科學發展和國家人才培養戰略目標的實現,防范和糾正錯誤決策以及決策的缺位。教育督導應當對政府教育決策的民主性進行監督,確保教育為人民大眾的根本利益服務,防范和糾正教育決策的獨斷專行與任意妄為。二是要求教育督導能夠通過監督切實促進各級政府在教育治理現代化過程中不斷增強貫徹落實黨中央和國務院重大教育決策的執行力。執行力是政府行政的生命力,也是教育治理現代化的根本特征之一。在各級政府領導教育事業和管理學校的行政體系中,教育主管機關及其職能部門對政府重大教育決策能否執行以及代表政府所做出的教育決策,都直接關系到中共中央國務院的教育決策和國家教育法律的執行與落實,都直接關系到教育公共資源能否依法合理配置以及配置的公平、效率和效益等,都對各級各類學校的人才培養產生重大影響;此外,與教育有關的其他職能機關及其職能部門能否切實執行黨中央國務院有關教育政策和國家有關教育法律,能否切實、認真和及時執行政府重大教育決策與各自有關的要求,都直接關系到教育事業發展和學校人才培養的資源保障、師資保障、信息保障、安全保障和外部環境保障等。三是要求教育督導能夠通過監督促進地方教育創新和學校依法自主辦學。教育治理現代化不僅要求不斷提高中央政府各有關職能機關和各級地方政府依法治教、貫徹黨和國家重大教育決策的執行力,而且要求簡政放權、放管結合,充分尊重、發揮各職能機關和地方政府發展教育事業、深化教育綜合改革的創造性,允許并鼓勵它們以教育法律法規和中央文件精神為指導原則,主動、積極、及時、創造性地解決教育工作中遇到的困難和問題。因此,強化國家教育督導,不僅不是限制或扼殺教育工作中的創造性,恰恰相反,而是為了更好地促進地方教育創新。學校是教育的細胞。只有學校充滿活力,整個教育機體才能具有旺盛的生命力。教育治理現代化的終極目標就是通過構建政府、學校、社會之間的新型關系,不斷提高學校依法自主辦學能力和水平,釋放學校和廣大教師的創造性,造就億萬具有創新精神、充滿創新活力的人才,更好地服務國家戰略和社會進步。

如何依法實現教育督導的行政影響力?

2019年,中共中央和國務院聯合發布的《中國教育現代化2035》明確要求“健全教育督導體制機制,提高教育督導的權威性和實效性”“建立教育發展監測評價機制和督導問責機制”。

1.加快建立相對獨立的督導機構,獨立行使督導職能

中共中央和國務院聯合發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出“探索建立相對獨立的教育督導機構,獨立行使督導職能”。這規定了督導機構設置的兩個根本原則。第一個根本原則是“相對獨立”。這里的關鍵詞是“獨立”,限制詞是“相對”。督導機構在政府中的獨立設置,體現了《深改決定》對政府權力運行機制的頂層設計,完全符合決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的三權架構思想。因此,應使督導機構作為行政監督機構具備獨立設置的所有法定要件。相對性是對督導機構獨立性的限制,這是因為在教育行政機關權力運行體系中,對其職能部門執行力的監督尤其是對所屬學校工作和教育質量進行督導監測屬于教育行政機關的職能,此類職能由督導機構承擔。可見,教育督導既有政府教育治理體系中行政監督的屬性,又有教育行政體系中行政監督的屬性。上述雙重屬性,決定了教育督導機構既要在特定監督任務上對本級政府負責,又要在其他監督任務上對本級教育行政機關負責,從而決定了督導機構獨立性的相對性。但相對性僅僅是限制性,不妨礙更不否定其獨立性。第二個根本原則是“獨立行使督導職能”,即督導機構盡管在一些監督任務上要對教育行政機關負責,但應具有行使督導職能的獨立性,這樣才能確保行政監督的公正和客觀。

2.進一步完善教育督導機構實施行政監督的機制

一是完善督導機構在上述“三權架構”中對教育決策發揮制約作用的機制。第一,政府的重大教育決策,在決策前不僅應聽取教育主管機關以及所涉有關職能機關的意見,而且應征求督導機構的意見;在決策中,應安排督導機構主要負責人列席以便了解重大教育決策的精神與要求;在決策后,應要求督導機構及時或適時報告實施情況,以便進行補充決策、完善決策。第二,教育主管機關的教育事務決策,應在決策前就決策內容是否符合黨中央的教育政策、是否符合教育法律法規和本級政府重大教育決策等聽取督導機構的意見;在決策中,督導機構主要負責人應列席以監督決策程序的合法性與合規性;在決策后,督導機構應對實施效果進行監督。第三,督導機構應對其他職能機關有關教育決策的合法合規性進行監督。二是完善督導機構在上述“三權架構”中對執行機關發揮制約作用的機制。對教育法律法規、中央教育政策和本級政府重大教育決策執行情況,一方面,督導機構應通過建立國家或區域教育發展報告、國家或區域教育質量監測報告的機制對教育主管機關執行力進行綜合性監督,通過建立國家或區域德育、智育、體育、美育、勞動教育以及師德建設、課程建設等發展報告的機制進行專項性監督;另一方面,督導機構應通過建立諸如教育經費、教師資源建設、教育設施等條件建設、教育環境建設等專門報告的機制,對政府其他有關職能機關執行力進行專門監督。三是完善督導機構對下級政府教育工作的層級監督機制和學校工作與質量的監督機制。對下級政府教育工作的行政監督,督導機構應根椐政府工作周期、教育事業發展階段性等建立周期性綜合性督導評估監督機制,對地方教育工作實施全面的督導評估;根據中央教育發展戰略實施的階段性要求和階段性工作重點,根據本級政府教育工作的戰略部署和重大目標、重點任務,建立專項監督機制;建立對地方各級各類教育質量的區域性監測機制;針對地方突發性重大教育事件,建立專門監督機制。教育督導機構應建立行政監督和質量監測大數據庫,將對下級政府教育工作的各類監督和對學校的各類監督與質量監測統籌安排、數據互證,最大限度地減輕地方政府和學校工作負擔。

3.加快確立教育督導機構的糾錯問責機制

《依法治國決定》明確提出要“完善糾錯問責機制,健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序”。教育督導制度的本質是政府體系內的行政監督制度,督導機構的職能是實施行政監督,這決定了督導機構可以依法通過發送整改通知書、約談等機制要求并指導被督導對象糾錯,可以通過依法發布督導報告、向本級人大抄送督導報告等機制以督促被督導對象糾錯,還應依法啟動問責機制。在發揮“三權架構”中的制約作用時,督導機構應有權向本級政府首長、本級政府辦公會議提起對行政監督的對象機關或責任人員實行問責的建議。在對下級政府教育工作的監督中,應有權向本級政府和地方同級人大提起實行問責的建議。在對學校工作的監督與質量監測中,應有權向學校主管部門提起問責建議。

4.教育督導行政影響力的邊界是必須與決策權、執行權相互協調

《深改決定》在強調決策權、執行權和監督權相互制約的同時,又高度重視彼此協調。在政府教育治理體系中,決策權、執行權和監督權都是政府行政權力的有機組成部分,這就決定“三權”的相互制約,絕不是相互掣肘,更不是相互沖突,而是都必須有利于政府實現教育治理的現代化并不斷提高教育治理的效率,都必須統一服務于政府教育工作目標的實現,服務于保障人民大眾合法合理的教育利益。

無論是從憲法和教育法律法規的規定來分析,還是從政府教育治理現代化的要求判斷,對于教育督導而言,“三權”的相互協調有三個要義,具體體現在以下三個關鍵方面:一是教育督導恪守其職,不越位、不錯位。教育督導行使的是政府行政權力中的監督權,履行的是政府行政監督職責。對于政府的教育決策而言,教育督導通過行政監督,應當而且有權通過法定程序就政府的教育決策,根據教育實踐和學校工作中反映出的問題或困難,提出完善、調整甚至中止的建議,但不能越位而進行教育決策;應當而且有權就政府教育主管機關及其他有關職能部門執行教育法律以及貫徹政府教育決策的情況,提出完善、整改甚至問責的建議,但不能錯位而替代執行。二是教育督導依法履職,不掣肘、不沖突。按照規定,各級政府實行行政首長負責制,教育督導行為是政府行政行為的一部分,應依法對政府首長負責。所有的督導工作以及制定的相應督導評估指標與標準不僅須符合教育法律和中共中央、國務院對教育工作提出的要求,而且都應貫徹本級政府的教育決策精神,與政府的教育決策保持一致。三是教育督導自覺主動促進政府教育決策的落實,保障政府教育事業發展目標的實現。在政府運行機制的“三權”架構中,行政監督是手段而不是目的。強化行政監督,根本目的是為了促進教育決策的科學性,推進教育決策在執行環節得到更好更有效的落實;對下級政府教育工作和學校工作的督導,是與教育主管機關及其他有關職能部門一道,合力實現政府教育工作目標,合力保障人民大眾教育權益,合力促進教育更好地為國家和社會需要服務,為人的全面發展服務。(作者:文新華,單位:華東師范大學)

《北京教育》雜志

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